Działalność gospodarcza a ograniczenia z powodu pandemii Covid-19

Jakie są prawne podstawy zakazywania działalności gospodarczej w okresie pandemii? Czy można zakazać lub ograniczyć wolność działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia? Czy jeżeli zakazy czy ograniczenia wprowadzone zostały bezprawnie, a przedsiębiorca poniósł z tego tytułu straty ? przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze skierowane przeciwko Skarbowi Państwa?

Niedługo minie już rok od wprowadzenia pierwszych ograniczeń z powodu pandemii wywołanej przez COVID-19. Rządowe decyzje i obostrzenia nadal zdają się być wprowadzane bez większego namysłu i uprzedniej analizy. Wszechobecny chaos legislacyjny, niepewność prawa, ale również brak konsekwencji w działaniach rządzących w stosowaniu się do własnych wytycznych, odbijają się praktycznie na każdym przedsiębiorcy w Polsce. W konsekwencji wiele firm popadło w tarapaty finansowe, wyprzedaje majątek bądź też zwalnia pracowników. Szczególnie boleśnie kryzys spowodowany pandemią dotyka restauratorów, właścicieli hoteli, pubów, salonów kosmetycznych czy też klubów fitness. Dlatego też w niniejszym artykule postaramy się przyjrzeć ograniczeniom w prowadzeniu działalności gospodarczej od strony prawnej. Na ile te ograniczenie znajdują oparcie w przepisach i czy każdy przedsiębiorca może bronić się przed nimi zgodnie z literą prawa.

Podstawy prawne ograniczania działalności gospodarczej

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli ciężkiej pracy ?na swoim? aby zarobić na utrzymanie siebie i swojej rodziny czy też w postaci podatków na utrzymanie całego aparatu państwa nie jest żadnym przywilejem czy też rodzajem łaski danym obywatelom. Co więcej, prawo do nieskrępowanego prowadzenia działalności gospodarczej gwarantuje wprost najwyższy akt prawny, czyli Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że ?Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw?. Co więcej, prawa i wolności, o których mowa powyżej to właśnie m.in. wolność działalności gospodarczej wyrażona w art. 22 Konstytucji RP, który wskazuje wyraźnie: ?Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.?

Tymczasem obecnie, podstawę prawną dla zakazów prowadzenia działalności gospodarczej stanowi rozporządzenie Rady ministrów w wersji z dnia 21 grudnia 2020 r. ?W sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii?. Aby przeanalizować czy rozporządzenie to jest zgodne z wyżej przytoczonymi przepisami Konstytucji w pierwszej kolejności należałoby się zastanowić czy zakazy te zostały w ogóle wprowadzone na podstawie ustawy. Samo rozporządzenie wskazuje, że zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dalej: ustawa zakaźna. Art. 46b pkt 2 przywołanej ustawy stanowi zaś, że w drodze rozporządzenia można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Tak więc ustawa mówi wprost o ograniczeniu w prowadzeniu działalności. Nie ma zaś mowy o zakazie.  Tymczasem, § 10 ww. Rozporządzenia stanowi: Do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. ? Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu?. i w tym miejscu znajduje się lista rodzajów działalności gospodarczej objętych ograniczeniami lub zakazem.

Nie trzeba być prawnikiem aby zauważyć, że jest różnica pomiędzy ograniczeniem a całkowitym zakazem. Co więcej, w przywołanym wcześniej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mowa jest, że można określone prawa i wolności ograniczyć ?tylko w ustawie?, podobnie powtarza się to stwierdzenie w art. 22 Konstytucji RP ?w drodze ustawy? ? a zatem ograniczenie powinno wynikać z samej ustawy, nie z doprecyzowującego ją rozporządzenia. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż ograniczenia te wprowadzone zostały w drodze ustawy (bo na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ustawy zakaźniej), to zgodnie z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP nie mogą one naruszać istoty wolności i praw, a zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej czy nawet mocne jej ograniczenie, uniemożliwiające w zasadzie normalne funkcjonowanie ? w ocenie wielu ekspertów narusza właśnie istotę wolności działalności gospodarczej.

Jak wyglądają kary i odwołania od nich?

Tymczasem jakkolwiek ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej mogą się wydawać skomplikowane i niejasne to już kary za ich łamanie są jak najbardziej realne. Reguluje je, wyżej wspomniana ustawa ?zakaźna?. Co do zasady, zgodnie z jej art. 48 a za łamanie ?obostrzeń epidemiologicznych? grozi od 5 000 do 30 000 zł grzywny.

W sumie powiatowe stacje sanitarno-epidemiologiczne do 21 grudnia wydały już ponad 4500 decyzji administracyjnych o nałożeniu kar, których suma wyniosła 24 460 122 zł. Co ważne, jeżeli karę wymierzy sanepid, to nie ma możliwości, by jej nie przyjąć jak to się dzieje póki co w przypadku mandatów nakładanych przez policje na podstawie kodeksu wykroczeń. Ustawa nakazuje zapłacić ją w ciągu 7 dni od dnia wydania decyzji, a egzekucja następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jednakże przedsiębiorca, na którego została nałożona kara nie jest bezbronny. Dlatego od decyzji wydanej przez powiatowego inspektora sanitarnego warto się odwołać do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jest na to 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia odwołania, jedyne co nam pozostaje to skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Czy taka skarga zakończy się pozytywnie dla przedsiębiorcy? Na to pytanie niestety trudno o prostą i jednoznaczną odpowiedź. Jak wykazano powyżej regulacja tak ważnej materii jaką jest zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej dla całego szeregu podmiotów, w formie innego aktu prawnego niż ustawa i przy niespełnieniu przewidzianych przez prawo przesłanek jest niezgodna z Konstytucją, teoretycznie ustawą o najwyższej pozycji w hierarchii aktów prawnych w kraju.

Niestety, w przypadku prawnej oceny ewentualnych kar, co pewnie nie jest dla nikogo tajemnicą, ?diabeł tkwi w szczegółach?. Środowisko polskich przedsiębiorców zelektryzował i do dzisiaj jest szeroko przytaczany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 (sygn. II SA/Op 219/20). Wyrok ten jak najbardziej zasługuje na zacytowanie i szerokie przytoczenie w niniejszym artykule:

?Rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 697), wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji.?

Tak więc, sąd administracyjny podzielił powyższą argumentacje zgodnie, z którą w obecnym kształcie prawnym nakładanie kar na przedsiębiorców jest po prostu niezgodne z prawem i nie może się ostać. W konsekwencji, Sąd uchylił grzywnę w kwocie 10 000 zł nałożoną przez Sanepid na salon fryzjerski. Jednakże musimy mieć na uwadze, że jest to wyrok jednego składu orzekającego a podstawą do jego rozstrzygnięcia był również szereg innych naruszeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez miejscową powiatową inspekcje sanitarną. I choć podobne wyroki zapadają już w całej Polsce np.: dwa wyroki WSA w Szczecinie z dn. 11.12.2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 765/20) i z dn. 22.12.2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 622/20) lub wyrok WSA w Warszawie z dn. 26.11.2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 491/20). To jednak musimy mieć na uwadze, że każda taka sprawa ma charakter indywidualny i jest inna zarówno jeżeli chodzi o stan faktyczny, rodzaj naruszeń, sposób nałożenia kary etc. Nie ma zatem gwarancji, że jeżeli otworzymy podwoje naszej restauracji lub hotelu kary da się uniknąć. Inna sprawa jest taka, iż przedsiębiorcy, którzy i tak zdecydują się na otwarcie działalności gospodarczej często spotykają się z interwencjami policji, kontrolami skarbowymi oraz co może być szczególnie dotkliwe utratą możliwości skorzystania ze wsparcia w formie tarczy antykryzysowej itp. Wszystkie takie działanie i wykorzystanie służb do zmuszenia obywateli do posłuszeństwa należy ocenić jak najbardziej nagannie.

Zatem czy warto podjąć ryzyko i prowadzić działalność pomimo ograniczeń, ryzykując przy tym nałożenie kary? Jeżeli chodzi o uniknięcie kar administracyjnych szanse przedsiębiorców należy ocenić wysoko. Jednakże żaden rzetelny prawnik nie da nam gwarancji właśnie takiego rozstrzygnięcia. Aczkolwiek, czy ludzie którzy stają przed widmem utraty dorobku całego życia mogą obawiać się kar administracyjnych lub też innymi słowy czy mają jakikolwiek inny wybór?

Sytuacja byłaby zgoła inna w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, ponieważ zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej:

?Ust. 1 Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody.

Ust. 2. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, określa się przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.?

Oczywistym więc jest, że rządzący mają możliwość ograniczenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem. Mogłoby się to jednak wiązać z koniecznością wypłaty odszkodowań dla każdego kto poniósł z tego tytułu stratę o czym powyższa ustawa mówi wprost. Tego jednak Skarb Państwa nękany kolejnymi wydatkami mógłby już nie wytrzymać. Ale czy w związku z tym, nie ma żadnej możliwości uzyskania odszkodowań?

Co z odszkodowaniami?

Przedsiębiorcy muszą pamiętać, że ponosząc szkodę w wyniku zastosowania wydanych niezgodnie z prawem rozporządzeń, mogą skorzystać z art. 77 Konstytucji RP:

?Ust. 1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Przepisy przewidują również wprost odpowiedzialność Skarbu Państwa za działania niezgodne z prawem. Na podstawie art. 417 i następnych kodeksu cywilnego: ?Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.? Ponadto, jak podaje art.  417¹ kodeksu cywilnego: § 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

• 2. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Zatem, na gruncie powyższych przepisów możemy dostrzec, że jeżeli zakazy czy ograniczenia wprowadzone zostały bezprawnie, a przedsiębiorca poniósł z tego tytułu straty ? przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze skierowane przeciwko Skarbowi Państwa. Jest jednak pewien szkopuł. Niejako przewidując potencjalną odpowiedzialność odszkodowawczą wobec przedsiębiorców rząd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności wyżej przytoczonego art. 417¹ § 1 Kodeksu cywilnego z Konstytucją. Upraszczając treść wniosku: rząd jest zdania, że w zakresie, w jakim przepis uprawnia sądy do decydowania o tym, czy rozporządzenie jest czy nie jest zgodne z Konstytucją ? jest niekonstytucyjny. W konsekwencji zdaniem rządu, niekonstytucyjność aktu wykonawczego (czyli np. przywoływanego Rozporządzenia) może stwierdzić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny i to jego orzeczenie powinno poprzedzać ewentualne orzeczenia sądów odszkodowawczych. Zatem jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna powyższy przepis za niezgodny z Konstytucją dochodzenie roszczeń może być co najmniej bardzo utrudnione. A w zasadzie każdorazowo będzie musiało być poprzedzone innym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w którym przepisy rozporządzenie lub ustawy ograniczające prowadzenie działalności zostaną uznane za niezgodne z Konstytucją. Niestety, ale patrząc na upolitycznienie trybunału pod przewodnictwem J. Przyłębskiej trudno oczekiwać na rozstrzygnięcie nie będące po myśli rządzących. Zaś sprawa odszkodowań za niezgodne z prawem ograniczenia w działalności gospodarczej niczym w soczewce pokazuje nam jak ważne są niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej sądy.