O związku między kwotą przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia a wartością szacunkową zamówienia

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) zwana dalej „p.z.p.” wymaga od Zamawiającego prowadzącego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ustalenia dwóch kluczowych dla przebiegu postępowania kwot: szacunkowej wartości zamówienia, jak i kwoty przeznaczonej na sfinansowanie owego zamówienia. Szacunkowa wartość zamówienia ma niewątpliwy wpływ na tryb, w którym prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia, a tym samym związane z zastosowaniem danego trybu wymogi. Kwota przeznaczona na sfinansowanie zamówienia jest zaś z perspektywy postępowania o tyle istotna, iż sytuacja, w której cena lub koszt najkorzystniejszej oferty przewyższa tę kwotę, a Zamawiający nie ma możliwości zwiększenia planowanych do przeznaczenia na realizację zamówienia środków stanowi jedną z przesłanek unieważnienia postępowania.
Co jednak w przypadku, gdy kwota przeznaczona na sfinansowanie zamówienia publicznego jest zdecydowanie niższa do ustalonej szacunkowej wartości zamówienia ? Tematyka ta poruszona została w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 8 listopada 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt KIO 3004/21.
Stan faktyczny
Stan faktyczny omawianej sprawy wyglądał następująco: Zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem było świadczenie kompleksowych usług prawnych. Zgodnie z notatką z szacowania wartości zamówienia oraz wnioskiem o wszczęcie postępowania, Zamawiający ustalił szacunkową wartość zamówienia na kwotę 3 600 000 złotych netto. Do upływu terminu składania ofert złożone zostały jednak dwie oferty – kolejno na 4 250 880,00 zł oraz 4 132 681,92 zł. Zamawiający przed otwarciem ofert opublikował ustaloną na 1 771 200,00 zł brutto kwotę, jaką zamierzał on przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.
Z uwagi na fakt, iż najniższa zaoferowana cena wykonania zamówienia była ponad dwukrotnie wyższa od kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, Zamawiający unieważnił postępowanie na podstawie art. 255 pkt 3 p.z.p., wskazując, iż „zaoferowane ceny przewyższają kwotę na sfinansowanie zamówienia. Tym samym zasadnym jest zastosowanie art. 255 pkt 3 p.z.p., jako podstawy prawnej do unieważnienia przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia”.
Niska w stosunku do zaoferowanych przez Wykonawców cen i szacunkowej wartości zamówienia kwota jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia wzbudziła jednak wątpliwości Wykonawcy, który z uwagi na powyższe okoliczności wniósł odwołanie. Wykonawca wskazał w jego treści, iż Zamawiający zadeklarował kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia w sposób pozorny, a jej opublikowanie w tej wysokości miało w istocie pozwolić gospodarzowi postępowania na dowolne i niczym nieograniczone unieważnienie postępowania. Odwołujący wskazał także, że zaniechanie przez Zamawiającego przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia dla czynności unieważnienia postępowania, a przez to niewykazanie, iż Zamawiający nie ma możliwości zwiększenia tej kwoty do ceny najkorzystniejszej oferty (zwłaszcza, iż kształtuje się ona znacznie poniżej poziomu ustalonej wartości zamówienia), godzi przede wszystkim w zasadę jawności i przejrzystości postępowania. Z owej zasady, poza obowiązkiem czytelnego komunikowania podstaw i motywacji swoich decyzji, wywodzić można też nakaz działania w sposób budzący zaufanie do uczestników rynku zamówień publicznych.
Wyrok
Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła odwołanie, wskazując w treści orzeczenia, iż to po stronie Zamawiającego leży obowiązek ustalenia z najwyższą starannością wartości szacunkowej zamówienia. Wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego poprzez jego opublikowanie kwalifikować należy jako oświadczenie Zamawiającego o zamiarze udzielenia owego zamówienia. Po złożeniu takiego oświadczenia, Zamawiającemu nie przysługuje prawo do swobodnego dokonania unieważnienia postępowania.
Ustawodawca w treści p.z.p. w kwestii unieważnienia postępowania wprowadza zamknięty katalog przesłanek. Nie jest dopuszczalne tym samym obchodzenie owych podstaw unieważnienia postępowania poprzez zaoferowanie kwoty nieodnoszącej się do zakresu przedmiotu zamówienia, trybu prowadzonego postępowania, a także wartości szacunkowej zamówienia. Krajowa Izba Odwoławcza wskazuje bowiem, iż należyta staranność obowiązująca Zamawiającego przy ustalaniu wartości szacunkowej zamówienia jest tożsama z należytą starannością obowiązującą dłużnika na gruncie Kodeksu cywilnego.
W treści wyroku wskazano także, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie zawierają co prawda obowiązku podwyższania przez Zamawiającego kwoty, jaką zamierza przeznaczyć on na sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty, ale gdy brak wystarczającej kwoty na sfinansowanie zamówienia skutkuje unieważnieniem postępowania, Zamawiający powinien wykazać w odniesieniu do rzeczywistych napotkanych przeszkód stojących na drodze udzielenia zamówienia publicznego, że cena złożonych ofert jest zbyt wysoka albo popełniono błąd w szacowaniu wartości zamówienia.
Z zaprezentowanego w treści wyroku stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej wynika, iż kwota jaką Zamawiający przeznaczyć zamierza na sfinansowanie zamówienia nie może być ustalana bez odniesienia do wartości szacunkowej zamówienia, a także bez jej rozważenia. Naturalnym jest bowiem, iż przy prawidłowo dokonanym szacowaniu wartości zamówienia, kwoty zaoferowane przez Wykonawców w postępowaniu nie będą znacząco od owej wartości odbiegać. Celowe zaniżenie przez Zamawiającego kwoty przeznaczonej na realizacje zamówienia celem rozszerzenia zakresu możliwości unieważnienia postępowania stanowi więc naruszenie p.z.p. i może być z łatwością podważone w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą. W omawianym wyroku Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniając odwołanie, nakazała Zamawiającemu unieważnić czynność unieważnienia postępowania, wskazując, że „przepisy Pzp nie zawierają obowiązku zamawiającego do podwyższenia kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty. Nie wymaga także udawadniania faktu braku możliwości zwiększenia kwoty podanej na etapie otwarcia ofert. Jednakże zdaniem Izby w sytuacji, kiedy brak wystarczającej kwoty na sfinansowanie zamówienia skutkuje unieważnieniem postępowania, to zamawiający winien wykazać, że albo cena złożonych ofert jest zbyt wysoka – chociażby w odniesieniu do realizowanych podobnych umów we wcześniejszym okresie, że niezasadnym byłoby wydatkowanie tak wysokiej kwoty na realizację takiego zamówienia, albo popełniono błąd w szacowaniu wartości zamówienia”.
Reasumując przytoczone powyżej wnioski wynikające z wydanego orzeczenia, wskazać należy, iż celowe zaniżenie kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia celem możliwości jego ewentualnego późniejszego unieważnienia stanowi naruszenie ustawy p.z.p. i tym samym nie może być praktykowane przez Zamawiających. O ile Zamawiający nie mają obowiązku podwyższać kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, tak w przypadku, gdy kwota ta odbiega znacząco od wartości szacunkowej zamówienia, zobowiązani są oni do szczegółowego i wiarygodnego uzasadnienia dokonanej czynności unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego..